Verteidigungsrede für die staatliche Zuwendungsverwaltung – Teil 2: Reformüberlegungen

Der Staat darf und soll zivilgesellschaftliches Handeln für die Grundlagen unseres liberalen demokratischen Rechtsstaats freiheitsermöglichend fördern. Behördliche Zuwendungsverwaltung bietet dabei den Rahmen, demokratisch legitimierte, sachlich begründete und gerichtlich überprüfbare Förderentscheidungen zu treffen. Das waren die Kernthesen von Teil 1 meines Posts. Wie kann die Transparenz der Verfahren und das Vertrauen in sachlich begründete Förderentscheidungen weiter gestärkt werden?

Die Festlegung abstrakt-genereller Förderschwerpunkte innerhalb der verfassungsrechtlich Förderpflichten ist Primat der Politik. Die Umsetzung von Förderprogrammen in einzelne Förderentscheidungen erfolgt durch die Verwaltung. Es wird vorgeschlagen, die Zuwendungsverwaltung politikferner in die mittelbare Staatsverwaltung (z.B. Stiftungen) auszulagern. Damit wären die Verfahren aus der hierarchisch zur Hausleitung aufgebauten Behördenorganisation von Ministerien und nachgeordneten Behörden ausgegliedert. Andererseits sollte man – neben Effizienzüberlegungen, denn die behördliche Zuwendungsverwaltung durch die großen nachgeordneten Bundesbehörden hat natürlich Größenvorteile – beachten, dass Stiftungen der öffentlichen Hand über ihre Entscheidungsgremien wiederum stark an die Politik (Ministeriumsleitungen und Abgeordnete) gebunden sind. Will man diesen Weg beschreiten, um Sachentscheidungen zu stärken, kommt es also auf die Ausgestaltung der Gremien an, etwa die Zusammensetzung des Stiftungsrates nicht nur aus Regierung und Politik, sondern auch aus Wissenschaft und Zivilgesellschaft.

Will man die fachliche Qualität der Förderentscheidungen stärken, kann man auch die Zuwendungsverwaltung in den Behörden belassen, jedoch externe Gutachter*innen oder Projektträger in die Antragsprüfung einbeziehen oder abschließende Entscheidungen in Auswahlgremien und Jurys verlagern.

Auf den Prüfstand gehört meines Erachtens die Praxis parlamentarischer Haushaltsausschüsse, im Haushaltsbereinigungsverfahren Maßgabebeschlüsse über die Förderung konkreter Organisationen zu fassen. Dies kann dazu führen, dass die sachliche und formale Prüfung der Förderfähigkeit durch die Zuwendungsverwaltung ausgehebelt wird. Mindestens ist es jedenfalls intransparent und verzerrt den Wettbewerb zugunsten von Verbänden, die bestens mit der Politik vernetzt sind.

Im Sinne des Demokratieprinzips und des staatlichen Neutralitätsgebots begrüßenswert ist die gesetzliche Regelung der Finanzierung der parteinahen Stiftungen. Das Gesetz unterlegt die Förderung und die zulässige Aufgabenwahrnehmung mit Regeln und sorgt für Transparenz. Kritisch sollte man die nicht gesetzlich geregelte Zuwendungsfinanzierung parteinaher Thinktanks aus dem Bundeshaushalt prüfen, die sich zusätzlich zur Stiftungsfinanzierung in den vergangenen Jahren etabliert hat. 

Vorschläge für eine „gleichmäßige“ Förderung der Zivilgesellschaft auf gesetzlicher Grundlage, hinter der Vorstellungen eines parteipolitischen Proporzes (vergleichbar mit der Förderung der politischen Stiftungen) zu stehen scheinen, gehen meines Erachtens dagegen fehl. Sie verkennen das Wesen des zivilgesellschaftlichen Sektors, in dem sich Menschen nicht nach parteipolitischen Lagern, sondern um Themen und Interessen herum organisieren – seien es Bildung, Klimaschutz, Menschenrechte, Sport, Kinder und Jugend, soziale Teilhabe oder Kunst und Kultur. Organisationen des Dritten Sektors handeln in praktischen, lebensweltlichen Aktivitäten ebenso wie als Themen- und Sozialanwälte politisch. Damit tragen auch sie zur politischen Willensbildung von unten nach oben bei. Ein Parteienproporz in der staatlichen Förderung würde diesen demokratischen Prozess nicht nur auf den Kopf stellen - ich kenne auch keine zivilgesellschaftliche Organisation, die sich gegen die Zuordnung zu einer Partei nicht strikt verwahren würde.

Auch der Position, eine gesetzliche Regelung der Zivilgesellschaftsförderung sei unter dem Gesichtspunkt des Gesetzesvorbehalt erforderlich, kann ich mich nicht anschließen. Wenn die Förderung von zivilgesellschaftlichen Organisationen den Wesentlichkeitsvorbehalt auslöste - warum sollte dann für den Rest des Haushaltes (jenseits individueller Leistungsansprüche) das Haushaltsgesetz als formelles Gesetz ausreichen? Die Forderung zahlt ein auf den Frame von NGOs als intransparenten Schattenstrukturen und läuft Gefahr, die derzeitigen Zuwendungsvergaben durch die öffentliche Verwaltung zu diskreditieren.

Zentral scheint es mir hingegen, Transparenz über Förderschwerpunkte und -kriterien durch Förderrichtlinien herzustellen, wie es auch die Rechnungshöfe von Bund und Ländern fordern.

Gerade in Zeiten knapper Kassen scheint mir eine Diskussion darüber notwendig, wie die Wirkungsorientierung der Zuwendungsverwaltung gestärkt werden kann und welche Spielräume der Entbürokratisierung auch der Staat als Förderer nutzen kann. Was kann die staatliche Zuwendungsverwaltung dafür von Förderpraxis und -konzepten privater Stiftungen lernen? Und was kann die Zivilgesellschaft tun?- Dazu bald mehr in Teil 3 des Posts.